Luglio 2014

Stefano Pigliapoco - Docente Informatica Documentale presso l'Università di Macerata

 

Nel precedente articolo sulle regole tecniche per il protocollo informatico contenute nel DPCM 3 dicembre 2013, pubblicato nella rivista di maggio, sono state esaminate le principali disposizioni che impattano sull’organizzazione degli uffici e sull’assegnazione delle responsabilità. Qui vengono prese in considerazione quelle attinenti agli aspetti archivistici e giuridici, mentre i requisiti tecnologici e funzionali saranno trattati nella terza parte.

Prima di esaminare le disposizioni in materia di protocollo informatico contenute nel DPCM 3/12/2013, è opportuno analizzare la natura polivalente del registro di protocollo generale. In primo luogo, esso è uno strumento di natura giuridica, precisamente è un “atto pubblico di fede privilegiata”, che, grazie all’assegnazione in modo rigidamente progressivo di un numero e una data di registrazione, permette di stabilire con certezza giuridica quando un determinato documento è stato ricevuto o spedito da una pubblica amministrazione. La forza probatoria del registro di protocollo generale è subordinata alla garanzia dell’immodificabilità delle registrazioni, dell’esecuzione delle stesse al momento dell’effettiva ricezione o spedizione dei documenti cui si riferiscono, della connessione certa e inscindibile tra i quattro elementi base di ogni registrazione: numero di protocollo, data di protocollo, descrizione dell’oggetto del documento, dati identificativi del mittente o destinatario. In secondo luogo, il registro di protocollo generale è uno strumento archivistico, nel senso che permette di descrivere i documenti che, in quanto ricevuti o prodotti durante lo svolgimento di attività amministrative, fanno parte dell’archivio dell’ente. In altre parole, se un documento è registrato al protocollo generale, l’ente deve essere sempre in grado di trovarlo ed esibirlo a fronte di richieste da parte di soggetti autorizzati. I dati di protocollo costituiscono un insieme minimo di metadati necessario sia per ricercarli nella fase di trattazione o nell’archivio di deposito, sia per produrne una descrizione archivistica quando saranno selezionati per la conservazione permanente se ritenuti d’interesse storico-culturale. In ultimo, il registro di protocollo generale è uno strumento che contiene informazioni utili all’analisi dell’organizzazione. Con l’operazione di assegnazione dei documenti, infatti, sono indicate le unità organizzative a cui questi sono trasmessi per competenza o per conoscenza, e quindi individuati le strutture presso le quali i documenti sono tenuti per la trattazione corrente, i Responsabili dei relativi procedimenti amministrativi e i tempi dei flussi documentali.

La finalità principale della normativa sul protocollo informatico è proprio quella di assicurare il mantenimento su base digitale delle peculiarità sopra descritte. Nello specifico, la forza probatoria del protocollo informatico è assicurata dalle seguenti disposizioni.

Ai sensi dell’art. 53, c. 3, del DPR 28 dicembre 2000, n. 445, le registrazioni di protocollo devono essere effettuate con il sistema di gestione informatica dei documenti (protocollo informatico) in un’unica soluzione, con esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte degli operatori. Questo significa che è vietata la cosiddetta “prenotazione di numeri di protocollo” per successive registrazioni.

Non è consentita l’identificazione dei documenti mediante l’assegnazione manuale di numeri di protocollo che il sistema di protocollo informatico ha già attribuito ad altri documenti, anche se questi sono strettamente correlati tra loro. Questa disposizione vuole evitare l’uso della tecnica del “riscontro” in base alla quale ad un documento in uscita, strettamente collegato ad un altro protocollato, si assegna manualmente lo stesso numero di protocollo attribuito a quello registrato.

La numerazione delle registrazioni di protocollo dei documenti di un’Area Organizzativa Omogenea (AOO) è unica e progressiva. Essa si chiude il 31 dicembre di ogni anno e ricomincia da 1 all’inizio dell’anno successivo.

Le registrazioni di protocollo possono essere annullate su autorizzazione del Responsabile della gestione documentale, ma queste devono rimanere memorizzate nella base dati ed essere evidenziate dal sistema di protocollo informatico con un simbolo o una dicitura. Nel sistema devono essere annotati anche gli estremi dell’autorizzazione all’annullamento.

Riguardo cancellazione o modifica delle registrazioni di protocollo, l’art. 8 del DPCM 3/12/2013 precisa che l’annullamento delle informazioni generate o assegnate automaticamente dal sistema e registrate in forma immodificabile (il numero e la data di protocollo) determina l’automatico e contestuale annullamento della intera registrazione di protocollo. La modifica anche di un solo campo, necessaria per correggere errori intercorsi in sede di immissione di dati, ad esempio il campo “oggetto”, è ammessa, ma deve comportare la rinnovazione del campo stesso con i dati corretti e la contestuale memorizzazione, in modo permanente, del valore precedentemente attribuito unitamente alla data, l’ora e all’autore della modifica.

Le registrazioni di protocollo contengono dati obbligatori e dati accessori. I dati obbligatori sono: a) il numero di protocollo, generato automaticamente dal sistema; b) la data di registrazione di protocollo, assegnata automaticamente dal sistema; c) i dati identificativi del mittente per i documenti ricevuti, o del destinatario per i documenti spediti; c) l’oggetto del documento; d) la data e il numero di protocollo del documento in entrata, se disponibili; e) l’impronta del documento informatico calcolata con la funzione di hash, costituita da una sequenza di simboli binari di lunghezza predefinita – esattamente 256 bit – in grado di identificarne univocamente il contenuto. Sono opzionali o accessori i seguenti elementi: f) data di arrivo, per i documenti in entrata; g) luogo di provenienza o di destinazione; h) numero e descrizione degli allegati; i) estremi dell’autorizzazione al differimento dei termini di registrazione; l) mezzo di ricezione o di spedizione; m) tipo di documento.

Si evidenzia la presenza obbligatoria tra i dati di protocollo associati a un documento informatico della sua impronta digitale, che permetterà di accertare in qualsiasi momento la corrispondenza la registrazione e documento archiviato. Tra l’altro, l’art. 19 del DPCM 3/12/2013 precisa che l’impronta digitale va calcolata per ciascun documento informatico associato alla registrazione di protocollo. È evidente, quindi, che i documenti informatici devono essere protocollati quando sono perfezionati con le firme digitali dei sottoscrittori altrimenti nelle registrazioni verrebbero memorizzate le impronte digitali delle “bozze” dei documenti originali.

La segnatura di protocollo di un documento cartaceo è realizzata attraverso l’apposizione sul frontispizio di un timbro nel quale sono riportati i dati di protocollo. Nel caso dei documenti informatici, invece, la segnatura è un’operazione che deve avvenire contemporaneamente all’operazione di registrazione di protocollo e consiste nell’associare al documento originale, in forma permanente e non modificabile, un file in formato XML conforme alle specifiche tecniche contenute nella Circolare dell’Agenzia per l‘Italia Digitale (AgID) 23 gennaio 2013, n. 60. I dati contenuti nella segnatura di protocollo di un documento informatico sono di fatto quelli della registrazione e, grazie alla standardizzazione dello schema XML, rendono possibile l’interoperabilità tra i sistemi di gestione informatica dei documenti.

Ai sensi dell’art. 53, c. 2, del DPR n. 445/2000, il sistema di gestione informatica dei documenti deve consentire la produzione del registro giornaliero di protocollo costituito dall’elenco delle informazioni inserite con l'operazione di registrazione nell’arco di uno stesso giorno. L’art. 7, c. 5, del DPCM 3/12/2013 precisa che tale registro deve essere trasmesso entro la giornata lavorativa successiva al sistema di conservazione, garantendo l’immodificabilità del contenuto. Si tratta, quindi, di un documento informatico per il quale deve essere assicurata la conservazione a lungo termine in conformità alla normativa vigente in materia.

Il Responsabile della gestione documentale può autorizzare lo svolgimento, anche manuale, delle operazioni di registrazione di protocollo su registri di emergenza ogni qualvolta per cause tecniche non sia possibile utilizzare il sistema di gestione informatica dei documenti. Sul registro di emergenza devono essere riportate la causa, la data e l'ora di inizio dell'interruzione e di ripristino della funzionalità del sistema, mentre nel manuale di gestione si devono descrivere le modalità di gestione del registro di emergenza e la funzione di recupero dei dati sul sistema di protocollo informatico.

L’art. 53, c. 5, del DPR n. 445/2000 fornisce utili indicazioni per l’individuazione dei documenti che devono essere protocollati e di quelli per i quali non si applica questo obbligo. Esso stabilisce che “sono oggetto di registrazione obbligatoria i documenti ricevuti e spediti dall’amministrazione e tutti i documenti informatici. Ne sono esclusi le gazzette ufficiali, i bollettini ufficiali e i notiziari della pubblica amministrazione, le note di ricezione delle circolari e altre disposizioni, i materiali statistici, gli atti preparatori interni, i giornali, le riviste, i libri, i materiali pubblicitari, gli inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare dell'amministrazione”. L’obbligo della registrazione di tutti i documenti informatici, anche di quelli che non sono in arrivo o in partenza, risponde all’esigenza di assicurare l’archiviazione sul sistema di protocollo informatico di tutti i documenti amministrativi ricevuti o prodotti su base digitale durante lo svolgimento di attività amministrative, pratiche o giuridiche, ovvero la formazione dell’archivio digitale.

Attraverso l’operazione di registrazione i documenti entrano nella “memoria dell’ente” e, se sono informatici, vengono memorizzati nel sistema di gestione informatica dei documenti, o protocollo informatico. A questo punto, occorre dare a questo insieme di documenti un ordine logico, una struttura di archivio, che permetta la ricerca e l’acquisizione del materiale informativo e documentario indipendentemente da chi l’ha prodotto e archiviato. A questo livello entrano in gioco le operazioni di classificazione e fascicolazione.

Poiché un documento archivistico viene prodotto nell’ambito di un’attività pratica, amministrativa o giuridica, esso è strettamente correlato ai suoi precedenti e susseguenti, nonché al soggetto produttore. L’esigenza di evidenziare e preservare queste relazioni che esistono necessariamente tra i documenti di un archivio, nonché di assicurare la ricerca e il facile recupero della documentazione, spinge alla formazione dei fascicoli, che sono le unità archivistiche contenenti i documenti relativi ad un determinato procedimento amministrativo, o comunque sia formati per la trattazione di un oggetto specifico di competenza del soggetto produttore. La formazione dei fascicoli avviene ad opera delle unità organizzative cui compete la trattazione delle relative pratiche ed è guidata dal titolario di classificazione, che è uno strumento archivistico di fondamentale importanza. Esso è costituito da un insieme di partizioni astratte (di solito denominate categorie, classi e sottoclassi), gerarchicamente ordinate (una categoria si compone di più classi che a loro volta si articolano in sottoclassi), che rispecchiano le funzioni del soggetto produttore. Il titolario di classificazione deve essere sufficientemente dettagliato, ma senza far perdere la visione d’insieme delle attività complessivamente svolte dall’istituzione che produce l’archivio. I fascicoli sono gli elementi terminali del titolario di classificazione e si dispongono nelle varie ripartizioni precostituite (categorie, classi e sottoclassi) in base all’oggetto delle pratiche a cui si riferiscono. In questo modo, le unità organizzative, formando i loro fascicoli, alimentano quotidianamente l’archivio con i propri documenti, mutuando la struttura logica, unitaria, disegnata nel titolario di classificazione.

Ai sensi dell’art. 56 del DPR n. 445/2000, la registrazione e segnatura di protocollo, nonché la classificazione, sono operazioni necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione informatica dei documenti da parte delle pubbliche amministrazioni. Non bisogna dimenticare, però, la formazione dei fascicoli, soprattutto di quelli informatici, che deve essere assicurata attraverso le funzionalità del sistema di protocollo informatico da tutti gli uffici che svolgono le pratiche.