Giugno 2014

Stefano Pigliapoco - Docente Informatica Documentale presso l'Università di Macerata

 

Sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 12 marzo 2014 due fondamentali provvedimenti ai fini del completamento del percorso di digitalizzazione della pubblica amministrazione: il DPCM 3 dicembre 2013 che detta le “Regole tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40-bis, 41, 47, 57-bis e 71, del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005” e il DPCM 3 dicembre 2013 che detta le “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5-bis, 23-ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44 , 44-bis e 71, comma 1, del Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”.

Lo sviluppo di strumenti quali la firma elettronica e il protocollo informatico uniti all’espansione dell’uso della posta elettronica, rendono possibile la realizzazione di una gestione completamente automatizzata dei flussi documentali e la conseguente attuazione di profonde innovazioni nelle modalità di lavoro delle unità organizzative. Il protocollo informatico e, più in generale, la gestione elettronica dei flussi documentali hanno, quindi, la finalità di migliorare l’efficienza interna degli uffici attraverso l’eliminazione dei registri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo e la razionalizzazione dei flussi documentali. L’adozione di tali sistemi migliora inoltre la trasparenza dell'azione amministrativa attraverso strumenti che facilitano l’accesso allo stato dei procedimenti ed ai relativi documenti da parte di cittadini, imprese ed altre amministrazioni. Analizziamo insieme le regole tecniche e le procedure operative.

La gestione dei documenti informatici, dei flussi documentali elettronici e dei procedimenti amministrativi, con modalità conformi al DPR 28 dicembre 2000, n. 445, recante il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, e al Codice dell’amministrazione digitale (CAD), contenuto nel D.Lgs. 8 marzo 2005, n. 82, richiede non soltanto l’impiego di tecnologie avanzate, ma anche una preliminare e dettagliata regolamentazione delle attività. Ogni operatore amministrativo devono disporre delle conoscenze e delle istruzioni necessarie per svolgere correttamente, per qualsiasi tipo di documento, le operazioni di registrazione, fascicolazione e archiviazione, dei documenti, garantendo la corretta formazione dell’archivio digitale.

Il legislatore, consapevole di queste necessità, con il DPCM 3 dicembre 2013, entrato in vigore il 12 aprile 2014, ha dettato le nuove regole tecniche per il protocollo informatico in sostituzione di quelle contenute nel DPCM 31 ottobre 2000, che è stato abrogato. In questo articolo vengono esaminate le principali disposizioni che impattano direttamente sull’organizzazione degli uffici e sull’attribuzione delle responsabilità; successivamente si analizzeranno gli aspetti archivistici e i requisiti tecnologici.

Sotto il profilo organizzativo, alle Pubbliche Amministrazioni è richiesto di:

individuare le Aree Organizzative Omogenee (AOO), intese come insieme di funzioni e di strutture che opera su tematiche omogenee e che presenta esigenze di gestione della documentazione in modo unitario e coordinato ai sensi dell’articolo 50, comma 4, del DPR. 28 dicembre 2000, n. 445;

nominare in ciascuna AOO il Responsabile della gestione documentale e un suo vicario per i casi di vacanza, assenza o impedimento del primo;

nel caso di costituzione di più AOO, nominare un Coordinatore della gestione documentale e un suo vicario per i casi di vacanza, assenza o impedimento del primo;

adottare un manuale di gestione dei documenti su proposta del Responsabile della gestione documentale; definire, su indicazione del Responsabile della gestione documentale, i tempi, le modalità e le misure organizzative e tecniche finalizzate all’eliminazione di tutti i sistemi di protocollo diversi dal protocollo informatico.

Il Responsabile della gestione documentale è la stessa figura che nell’articolo 61 del DPR n. 445/2000 è denominata Responsabile del servizio di protocollo informatico, gestione dei flussi documentali e degli archivi di cui all’articolo; pertanto, ai sensi dell’articolo citato, deve essere un dirigente o un funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente.

I compiti assegnati al Responsabile della gestione documentale e, dove presente, al Coordinatore della gestione documentale sono specificati nell’articolo 4 del DPCM 3/12/2013:

• predisposizione dello schema del manuale di gestione dei documenti;
• indicazione dei tempi, delle modalità e delle misure organizzative e tecniche finalizzate all’eliminazione dei protocolli di settore e di reparto, dei protocolli multipli, dei protocolli di telefax, e, più in generale, dei protocolli diversi dal protocollo informatico previsto dal Testo unico (DPR n. 445/2000);
• predisposizione di un piano per la sicurezza informatica relativo alla formazione, alla gestione, alla trasmissione, all’interscambio, all’accesso, alla conservazione dei documenti informatici, d’intesa con il responsabile della conservazione, il responsabile dei sistemi informativi e il responsabile della privacy. Riguardo a questo compito, si segnalano le disposizioni contenute nell’articolo 50-bis del CAD, che prescrivono per le Pubbliche Amministrazioni l’obbligo di predisporre piani di emergenza in grado di assicurare la continuità delle operazioni indispensabili per l’erogazione dei servizi e il ritorno alla normale operatività anche in caso di disastro ambientale o di altro evento analogo. In particolare, è richiesta l’adozione di un piano di disaster recovery, specificando le misure tecniche e organizzative adottate per garantire il funzionamento dei sistemi e la salvaguardia dei dati rilevanti in siti alternativi a quelli di produzione.

Il manuale di gestione dei documenti è un strumento di fondamentale importanza, piuttosto complesso, che deve essere obbligatoriamente adottato dalle Pubbliche Amministrazioni di cui all’articolo 2, comma 2, del CAD e reso pubblico sul sito istituzionale. Esso descrive il sistema di gestione e di conservazione dei documenti informatici e fornisce le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi.

L’articolo 5 del DPCM 3 dicembre 2013 elenca i contenuti del manuale di gestione. Tra questi figurano:

• l’indicazione dei tempi e dei modi per l’eliminazione dei registri di protocollo interno diversi dal protocollo informatico;
• la predisposizione del piano per la sicurezza dei documenti informatici sopra citato;
• le modalità di utilizzo degli strumenti tecnologici per la formazione dei documenti informatici e per lo scambio degli stessi all’interno ed all’esterno dell’AOO, specificando i tipi di firma elettronica e le caselle di posta elettronica, anche certificata, utilizzati;
• la descrizione dei formati elettronici utilizzati per la formazione dei documenti informatici. Riguardo a questo argomento, l’allegato n. 2 del DPCM 3/12/2013 specifica le caratteristiche che devono possedere i formati elettronici utilizzabili per la produzione e la conservazione dei documenti informatici, sottolineando l’importanza dei requisiti di apertura, standardizzazione, sicurezza, portabilità, funzionalità, supporto allo sviluppo e diffusione. Nel paragrafo 5 dell’allegato in oggetto sono elencati i formati elettronici che, in quanto dotati delle caratteristiche richieste, sono compatibili con un processo di conservazione digitale a lungo termine. In questo elenco troviamo: il PDF – PDF/A; il TIFF con l’invito ad evitare le versioni proprietarie di questo formato; il JPG limitatamente ai casi dove è strettamente necessaria una forte compressione delle immagini; il JPEG 2000; l’Office Open XML (OOXML) della suite Microsoft Office dalla versione 2007 in poi; l’Open Document Format (ODT) della suite OpenOffice; l’XML; il TXT; i messaggi di posta elettronica in un formato conforme allo standard RFC 2822/MIME. Oltre a questi formati, le Pubbliche Amministrazioni possono utilizzarne altri, indicandoli però nel manuale di gestione e motivando il loro impiego in relazione a specifici contesti operativi;
• la descrizione del flusso di lavorazione dei documenti ricevuti, spediti o interni;
• i criteri e le modalità per il rilascio delle abilitazioni di accesso interno ed esterno alle informazioni documentali;
• l’elenco dei documenti esclusi dalla registrazione di protocollo;
• l’elenco dei documenti soggetti a registrazione particolare con le relative modalità di trattamento e archiviazione digitale;
• il sistema di classificazione dei documenti con l’indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione o scarto;
• le modalità di produzione e di conservazione delle registrazioni di protocollo informatico, specificando in particolare le soluzioni tecnologiche ed organizzative adottate per garantire la loro immodificabilità, la contemporaneità delle registrazioni di protocollo con l’operazione di segnatura ai sensi dell’art. 55 del Testo unico, le modalità di registrazione delle informazioni annullate o modificate;
• la descrizione funzionale ed operativa del sistema di gestione informatica dei documenti;
• le modalità di utilizzo del registro di emergenza ai sensi dell’art. 63 del Testo unico, inclusa la funzione di recupero dei dati protocollati manualmente.

La predisposizione del manuale di gestione non è certo un compito facile; tuttavia, è un esercizio indispensabile perché obbliga a valutare l’assetto organizzativo in relazione all’esigenza di ricevere i documenti informatici attraverso tutti i possibili canali di comunicazione, di produrli con modalità tali da attribuirgli la giusta valenza giuridica, di comunicarli internamente ed esternamente con gli strumenti informatici previsti nel Codice dell’amministrazione digitale, di archiviarli correttamente e conservarli nel tempo. Grazie a questa valutazione si potranno adottare consapevolmente le giuste misure organizzative e soluzioni tecnologiche, provvedendo anche alla regolamentazione delle attività, alla comunicazione verso il personale e alla formazione dello stesso.