Maggio 2014

Stefano Pigliapoco - Docente Informatica Documentale presso l'Università di Macerata

L'obbligo di fatturazione elettronica è stato introdotto con la Finanziaria del 2008. In questo dettato si stabilisce che la trasmissione di tale fatture dabba essere effettuata con il sistema di interscambio. Analizziamo insieme la normativa e le procedure operative attive ad oggi.

Quando nel dicembre 2007, con la legge n. 244, il legislatore italiano introdusse l’obbligo della fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione, anticipando l’emanazione di un decreto attuativo del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) e dichiarando che, a decorrere dall’entrata in vigore di detto decreto, “l’emanazione, la trasmissione, la conservazione e l’archiviazione delle fatture emesse nei rapporti con la amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché con le amministrazioni autonome, anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili, deve essere effettuata esclusivamente in forma elettronica”^[1], gli esperti del settore, i dirigenti e i responsabili dei servizi contabili si confrontarono a lungo su questa innovazione, sull’impatto che tali disposizioni avrebbero avuto sugli uffici amministrativi, che dal quarto mese successivo all’introduzione dell'obbligo di fatturazione elettronica non avrebbero potuto accettare le fatture emesse o trasmesse in forma cartacea né procedere ad alcun pagamento, nemmeno parziale, sino all'invio in forma elettronica, e sulle organizzazioni private chiamate ad abbandonare la tradizionale fattura cartacea in favore di un’entità elettronica equivalente.

Con il passare del tempo, però, visto che l’annunciato decreto del MEF non veniva emanato, anche se si sapeva che i tecnici della SOGEI – Società Generale di Informatica S.p.A. - stavano lavorando alla predisposizione del Sistema di Interscambio (SdI) previsto dai commi 211 e 212 della legge citata, l’attenzione delle amministrazioni pubbliche su questa tematica andò lentamente diminuendo fino ad annullarsi quasi completamente.

L’emanazione, 5 anni dopo, del decreto del MEF 3 aprile 2013, n. 55, recante il regolamento in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 1, commi da 209 a 2013, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, ha colto un po’ tutti impreparati, tranne ovviamente gli esperti del settore e i referenti del MEF e dell’Agenzia per l’Italia Digitale impegnati nella realizzazione degli strumenti necessari. Tra l’altro, questo regolamento impone dei termini piuttosto ravvicinati per l’entrata in vigore dell’obbligo della fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione:

a)   per i Ministeri, le Agenzie fiscali, gli Enti nazionali di previdenza e assistenza sociale, individuati come tali nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di stabilità e di finanza pubblica), l’obbligo decorre dal 6 giugno 2014;

b)  per gli altri Enti nazionali l’obbligo decorre dal 6 giugno 2015;

c)   per gli enti locali il termine sarà stabilito con uno specifico decreto di cui si attende l’emanazione^[2].

Riguardo agli istituti scolastici e alle istituzioni per l’alta formazione artistica, musicale e coreutica, nell’elenco compilato dall’ISTAT sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario, si precisa che sono considerati unità locali del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, e quindi soggetti all’obbligo della fatturazione elettronica a decorrere dal 6 giugno 2014.

La fattura elettronica consiste in un documento informatico^[3], non contenente codice eseguibile né macroistruzioni, generato in formato XML (eXtensible Markup Language) secondo lo schema e le regole riportate nelle Specifiche tecniche del formato della FatturaPA pubblicate sul sito www.fatturapa.gov.it, trasmesso in via telematica al Sistema di Interscambio (SdI), che è la struttura istituita e gestita dal MEF per il servizio di fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione, e da questo recapitato all’amministrazione destinataria.

Le modalità di emissione, trasmissione, ricezione, conservazione e archiviazione di una fattura elettronica, descritte nelle specifiche tecniche citate e negli allegati al DM 3 aprile 2013, n. 55, sono sintetizzate nei seguenti punti.

1. Il file contenente la fattura, o un lotto di fatture, deve essere sottoscritto con una firma elettronica qualificata e provvisto di un riferimento temporale.
2. Le informazioni da riportare in una fattura elettronica sono elencate nell’allegato A del decreto MEF n. 55/2013. In particolare, le fatture elettroniche emesse nei rapporti con le amministrazioni pubbliche devono riportare obbligatoriamente le informazioni fiscali e le informazioni per la trasmissione attraverso il Sistema di Interscambio, tra cui, in particolare, i codici identificativi degli uffici di cui al punto successivo[4].
3. Gli uffici destinatari di fatture elettroniche devono essere individuati dalle rispettive amministrazioni, registrati sull’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) e identificati con un codice univoco (codice IPA) “in tempo utile per garantirne l’utilizzo in sede di trasmissione”. Al riguardo, la circolare interpretativa del DM n. 55/2013, emanata dal MEF il 31 marzo 2014, specifica che la registrazione sull’IPA delle anagrafiche di questi uffici “precede di tre mesi la data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica” e tale termine deve “ritenersi definito anche per le pubbliche amministrazioni per le quali non è ancora stata stabilita la decorrenza dell’obbligo”. Inoltre, “ciascuna pubblica amministrazione, una volta ottenuti dall’IPA i codici ufficio di destinazione delle fatture elettroniche, è tenuta a darne comunicazione ai fornitori, che hanno l’obbligo di utilizzarli in sede di emissione delle fatture da inviare al Sistema di Interscambio”. Appare evidente l’esigenza per le amministrazioni di costituire un gruppo di lavoro per la fatturazione elettronica, che provveda all’assegnazione dei ruoli e delle responsabilità, alla definizione dei tempi e dei modi dell’adeguamento, all’interfaccia con il gestore del SdI per le questioni operative. Utili indicazioni in questo senso sono riportate nell’allegato C al DM n. 55/2013, recante le linee guida per l’adeguamento delle procedure interne delle amministrazioni interessate alla ricezione e alla gestione delle fatture elettroniche[5].
4. Il file contenente una fattura elettronica, o un lotto di fatture, può essere trasmesso al Sistema di Interscambio con un messaggio di posta elettronica certificata, oppure con una funzione del SdI o del Sistema Pubblico di Cooperazione applicativa (SPC). I soggetti che utilizzano la PEC devono avvalersi di un gestore con il quale mantenere un rapporto finalizzato alla disponibilità del servizio, mentre quelli che optano per un sistema di cooperazione applicativa devono identificarsi al SdI tramite la sottoscrizione di un accordo di servizio.
5. Per l’inoltro e la ricezione di una fattura elettronica, le regole tecniche prevedono per i fornitori e le pubbliche amministrazioni la possibilità di avvalersi di intermediari delegati, la cui funzione è quella di facilitare la fruizione del servizio e il corretto svolgimento delle procedure.
6. Per ogni file ricevuto, prima di trasmetterlo al destinatario, il Sistema di Interscambio effettua una serie di controlli il cui eventuale esito negativo genera lo scarto della fattura e il blocco della procedura. Tali controlli riguardano l’integrità del documento, l’autenticità della firma elettronica qualificata, la conformità del formato elettronico alle regole tecniche emanate, la validità del contenuto della fattura soprattutto per quanto concerne il riferimento al codice identificativo dell’ufficio destinatario. Se i controlli non rilevano anomalie il SdI trasmette la fattura elettronica al destinatario utilizzando i canali telematici predefiniti. Per ogni passaggio, sono previsti messaggi di notifica al trasmittente, che così può monitorare l’intero processo. Nello specifico, in caso di buon esito della trasmissione, il Sistema di Interscambio invia al trasmittente una ricevuta di consegna che, come rilevato nell’articolo 2, comma 4, del Decreto MEF 3 aprile 2013, n. 55, permette di considerare trasmessa la fattura per via elettronica e ricevuta dall’amministrazione destinataria[6].
7. Le modalità di gestione della fatturazione elettronica dipendono dalla dimensione e dal livello di informatizzazione dell’amministrazione destinataria. Al minimo, le fatture elettroniche sono gestite come oggetti a sé stanti, ma in prospettiva si potrà puntare all’automazione dell’intero ciclo, dall’emissione del buone d’ordine, alla registrazione automatica dei dati contabili, fino al pagamento del corrispettivo con modalità elettronica.
8. Le fatture elettroniche emesse e ricevute devono essere archiviate e conservate come documenti informatici, ovvero nel rispetto di quanto stabilito dal Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), dalle regole tecniche in materia di conservazione digitale contenute nel DPCM 3 dicembre 2013 e dalla normativa in materia di digitalizzazione e dematerializzazione dei documenti fiscali e contabili.

Il sistema complessivamente disegnato per la gestione della fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione non appare troppo complicato; oltretutto, è supportato da servizi informatici appositamente predisposti e da linee guida sufficientemente chiare. Le piccole e medie imprese possono utilizzare un servizio di fatturazione elettronica gratuito, predisposto dal Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA), la cui adesione consente anche di conservarne copia, ai fini gestionali e fiscali.

I benefici derivanti da questa innovazione sono innegabili. Dal punto di vista di chi emette la fattura elettronica, i vantaggi riguardano la certezza della consegna, che si tradurrà in pagamenti con tempi certi e più rapidi, oltre che la possibilità di automatizzare i processi inerenti alla gestione della contabilità. Per le pubbliche amministrazioni i vantaggi consistono nella possibilità di monitorare la spesa pubblica, di controllare i tempi di ricezione e di pagamento delle fatture e quindi evitare le forme sanzionatorie previste a livello europeo, di sviluppare sistemi che realizzano l’acquisizione e il trattamento automatico delle informazioni contenute nella fattura elettronica.

Per ottenere concretamente questi benefici, però, è necessario che le pubbliche amministrazioni adottino un approccio progettuale, valutando l’impatto del cambiamento sulla propria organizzazione e provvedendo di conseguenza alla ridefinizione degli assetti organizzativi, dei compiti, ruoli e responsabilità, senza dimenticare che il successo di questa iniziativa dipende anche e soprattutto dalla crescita culturale di tutti gli attori coinvolti.

 

^[1] Si veda l’art. 1, dal comma 209 al comma 214, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008).

^[2] Presumibilmente, per gli enti locali l’obbligo della fatturazione elettronica decorrerà dal 6 giugno 2015.

^[3] Si sottolinea che la fattura elettronica di cui alla normativa in esame non è la scansione della tradizionale fattura cartacea, bensì un documento informatico nativo.

^[4] Si veda i paragrafi 3 e 4 dell’allegato A al DM 3 aprile 2013 n. 55

^[5] Per l’identificazione univoca degli uffici centrali e periferici destinatari della fatturazione elettronica si vedano anche le specifiche operative emanate dall’Agenzia per l’Italia Digitale e pubblicate sul sito www.agid.gov.it.

^[6] Articolo 2, comma 4, DM 3 aprile 2013, n. 35: la fattura elettronica si considera trasmessa per via elettronica, ai sensi dell'articolo 21, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e ricevuta dalle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, solo a fronte del rilascio della ricevuta di consegna, di cui al paragrafo 4 del documento che costituisce l'allegato B del presente regolamento, da parte del Sistema di interscambio